Emissionshandel

Der Emissionshandel ist ein politisches Instrument, um die CO₂-Emissionen der Länder mit möglichst geringen gesamtwirtschaftlichen Kosten zu senken. Durch Maßnahmen der Unternehmen sollen die Ziele der Klimapolitik erreicht werden, ohne dass die Politik allzu sehr in den Markt eingreift. Das Ziel des Handels mit Emissionsberechtigungen ist somit, dass die Reduktionsleistung dort erbracht wird, wo die Vermeidung am kostengünstigsten ist. Das Europäische Emissionshandelssystem (EU ETS) ist das erste und größte Emissionshandelssysteme sowie das wichtigste Klimaschutzinstrument der EU.

Funktionsweise:
Der Emissionshandel funktioniert nach dem sogenannten Cap & Trade Prinzip. Die Politik setzt dazu eine Obergrenze (Cap) für den Ausstoß von bestimmten Emissionen (z.B. CO₂-Emissionen) für ein bestimmtes Gebiet und einen bestimmten Zeitraum fest. Diese Obergrenze darf nicht überschritten werden. Nun werden an Länder bzw. Unternehmen Emissionsberechtigungen (Zertifikate), die zum Ausstoß einer bestimmten Menge CO₂ berechtigen, versteigert oder umsonst vergeben. Die Gesamtmenge aller Zertifikate entspricht der festgesetzten Obergrenze. Wenn ein Land bzw. ein Unternehmen/am Ende des Jahres mehr Emissionen ausgestoßen hat, als ihm die Zertifikate zusprechen, erfolgt eine Strafzahlung. In Deutschland überprüft dies die Deutsche Emissionshandelstelle, bei der die Unternehmen in Deutschland jährlich ihre Emissions- und die Zertifikatsmenge melden müssen. Die festgelegte Obergrenze für die Emissionen soll im Laufe der Jahre gesenkt werden (beim EU ETS um 1,74%), um weiterhin Anreize zu geben, weniger CO₂ auszustoßen und um die Klimaziele zu erreichen.

Die Zertifikate sind frei handelbar (Trade), so dass der Preis durch Angebot und Nachfrage festgelegt wird. Die Zertifikate werden über Börsen, Makler oder over the counter (OTC), also direkt zwischen den Beteiligten, gehandelt. Der Preis wird an den Strombörsen in Leipzig und London festgelegt. Unternehmen, die weniger CO₂ ausstoßen, als ihnen durch die Zertifikate eigentlich erlaubt wäre, können ihre „Verschmutzungsrechte“ an andere Emittenten verkaufen. Diese müssen, wenn sie mehr emittieren als ihnen Emissionsrechte zur Verfügung stehen, die Zertifikate (an den Klimabörsen in z.B. London oder in einer Auktion) ankaufen. Allerdings können die Emittenten auch die Zertifikate für die nächste Verpflichtungsperiode aufbewahren, um sie dann zu verkaufen oder selbst für den Ausgleich ihres CO₂-Ausstoßes zu gebrauchen.

Die Emissionsmenge wird über die gebrauchten Energieträger errechnet.  Die Verbrennung einer Tonne Kohlenwasserstoffe entspricht knapp drei Tonnen Kohlendioxid. 1 Zertifikat berechtigt für den Ausstoß von 1 Tonne CO₂.

Je weniger CO₂ ein Unternehmen ausstößt, desto wirtschaftlicher ist es für dieses Unternehmen, da es keine Zertifikate zukaufen muss und im günstigsten Fall sogar seine Zertifikate verkaufen kann. Daherwerden Unternehmen, die Emissionen einsparen, belohnt, da sie an dem Verkauf der Verschmutzungsrechte auch verdienen können. So besteht das Ziel des Emissionshandels darin, Emission-Einsparungen zu fördern und über den Geldbeutel Anreize für emissionsreduzierende Technik und Prozesse zu liefern. Der Verkauf der Zertifikate soll weiterhin für Investitionen in energie- und emissionsreduzierende Techniken genutzt werden. Insgesamt möchte man so mit den gesamtwirtschaftlich geringsten Kosten die Klimaziele (EU: CO₂-Reduktion um 20% bis zum Jahr 2020) erreichen.

Die Einnahmen aus dem Emissionshandel gehen an die teilnehmenden Länder. Mit dem Klima- und Energiefond, der in Deutschland durch die Strafzahlungen finanziert wird, werden Klimaschutzprojekte (z.B. die energetische Gebäudesanierung) gefördert.

Der Emissionshandel findet einerseits zwischen Staaten, wie im Rahmen des Kyoto-Protokolls vereinbart, und andererseits zwischen Unternehmen bzw. emissionsintensiven Industrieanlagen, wie innerhalb der Europäischen Union, statt.

Der internationale Emissionshandel im Rahmen des Kyoto-Protokolls:
1997 wurde der internationale Emissionshandel verabschiedet, aber erst 10 Jahre später (2008) begann der Emissionshandel zwischen den Staaten. Im Artikel 17 des Kyoto-Protokolls ist der zwischenstaatliche Emissionshandel geregelt. Bis 2012 (in der ersten Verpflichtungsperiode) sollte der Ausstoß von bestimmten Treibhausgasen (Kohlendioxid, Methan, Lachgas, Fluorkohlenwasserstoffe, Perfluorkohlenwasserstoffe und Schwefelhexafluorid) um insgesamt 5,2 Prozent gegenüber dem Jahr 1990 verringert werden. 2008 wurde den beteiligten Staaten Emissionszertifikate (assigned amount units - AAUs) in Höhe ihrer festgelegten Emissionsobergrenzen (Emissionsreduktionen gegenüber dem Basisjahr 1990), ausgehändigt. Zum Ende der Kyoto-Periode (Ende 2012) mussten diese Staaten soviele Emissionszertifikate entsprechend ihrer tatsächlichen Emissionen abgeben, ansonsten waren Strafenzahlungen fällig.

Ein weiteres Instrument des Emissionshandels ist der Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung/Clean Development Mechanism (CDM). Industrieländer bzw. Unternehmen können ihre Minderungsverpflichtungen, die im Kyoto-Protokoll festgeschrieben sind, erfüllen, indem sie in Klimaschutzprojekte in Entwicklungsländern investieren .Länder bzw. deren Unternehmen erhalten Zertifikate (CER) für die Förderungen von CO₂-reduzierende Projekte in Entwicklungsländern. Diese CER-Zertifikate können für den Ausgleich der eigenen Emissionen verwendet werden. Das dies Zieles Mechanismus ist es, saubere Technologien und eine nachhaltige Entwicklung in Entwicklungsländern zu fördern.  Der CDM-Exekutivrat (CDM Executive Board) überwacht die Durchführung der Projekte und vergibt für eine erfolgreiche Ausführung von CDM-Projekten die entsprechenden Gutschriften, also die Certified Emission Reductions (CER). (vgl. DEHSt 2012)

Weiterhin gibt es den sogenannten Joint Implementation (JI), der ähnlich funktioniert wie der CDM. Allerdings können emissionsreduzierende Projekte nicht in Entwicklungsländern, sondern in Industrieländern  durchgeführt werden. Diese Einsparungen kann ein Unternehmen bzw. ein Land dann wie beim CDM im eigenen Land anrechnen. Durch den JI-Mechnaismus sollen vor allem osteuropäische Staaten modernisiert und untertsützt werden, während gleichzeitig die Treibhausgasemissioen gesenkt werden.  

Kritik:
Ein Überschuss an AAUs durch den Zerfall der Sowjetunion (hohe Produktivität der Sowjetunion im Jahr 1990, danach brach die Wirtschaft zusammen) führte dazu, dass Industrienationen billig an die Zertifikate herankamen und so ihre Emissionen abdecken konnten. De facto wurde die CO₂-Reduktion aber nur durch die geringere Wirtschaftsleistung der Transformationsländer erreicht.

Auch die Möglichkeit, durch Klimaschutzmaßnahmen in Entwicklungs- und Schwellenländern den eigenen CO₂-Ausstoß auszugleichen, wird kritisiert. Unternehmen/Länder können ihren Emissionen mit den Zertifikaten ausgleichen. Wenn ein solches CDM-Projekt günstiger ist als die Investitionen in die eigenen europäischen Anlagen, wird dieses Projekt finanziert und das entsprechende Unternehmen kann in der europäische Anlage ungestraft mehr emittieren, da ja als Ausgleich ein Klimaschutzprojekt in einem Entwicklungsland zur CO₂ Minderung führt. Dies ist aber umstritten, da viele solche Projekte schon vorher geplant worden sind oder gar keine Klimaschutzwirkung haben, sondern im Gegenteil dem Klima schaden. So z.B. dadurch, dass eine hohe Verschmutzung, die plötzlich geringfügig reduziert wird, genauso mit Zertifikaten belohnt wird, wie eine insgesamt geringere Verschmutzung. Unternehmen mit einem trotz leichter Reduzierung hohen Emissionsausstoß profitieren somit von den Zertifikaten, während Anlagen mit geringem Ausstoß, aber keiner Reduzierung, übergangen werden.

Der Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung/Clean Development Mechanism (CDM) führte u.a. zu einem Überschuss an Zertifikaten. Die ansteigende Zahl von Zertifikaten aus Schwellenländern verringert den Wert dieser Zertifikate immer mehr. Einige CER-Prüfer zertifizieren Anlagen eine größere Reduktion von CO₂ als in Wirklichkeit eingespart wurde, d.h. sie betrügen und fälschen. Da keine strengen Strafen auf solche Vergehen folgen, ist es gängige Praxis die Angaben zur CO₂-Reduktion zu fälschen.

Ab 2013 werden nur noch Zertifikate aus wenig entwickelten Ländern (LDCs) zugelassen, während bestimmte Projektaktivitäten nicht mehr als Ausgleich geltend gemacht werden kann.

Forderungen:
Strengere Kontrollen der Projekte sind für einen wirksamen Emissionshandel unerlässlich. Die Zusätzlichkeit bei jedem Projekt und der tatsächliche positiven Einfluss auf die CO2-Emissionen müssen gewährleistet sein. Dafür muss man klarere Regeln für die Projekte definieren und die Zertifizierung (Kontrolleure) strenger überwachen.

Die drei Kriterien der Nachhaltigkeit (Ökonomie, Ökologie und Soziales) müssen bei der Projektplanung und –Umsetzung beachtet werden. Dazu gehört auch eine Partizipation der Bevölkerung vor Ort.

Der Emissionshandel in der Europäischen Union:

Das EU ETS wurde 2003 von der EU beschlossen und zum ersten Januar 2005 eingeführt. Das Emissionshandelssystem befindet sich nun nach der Pilotphase (2005-2007) und der zweiten Phase (2008-2012) in der dritten Phase (2013-2020). Europaweit werden 12.000 Anlagen in 31 Ländern (27 EU-Staaten), die für fast die Hälfte der CO₂-Emissionen (dies entspricht etwa 8 % des weltweiten CO₂-Ausstoßes) (vgl. UBA 2012) und für etwa 40% der Treibhausgasemissionen der EU (vgl. bpb 2013) verantwortlich sind.

Für die dritte Phase (2013-2020) wurde der Europäische Emissionshandel reformiert. Ab 2013  gibt es keine nationalen Obergrenzen und Zuteilungsregeln mehr, sondern dies EU-übergreifend geregelt wird. Der Emissionshandel wird zudem auf weitere Branchen ausgeweitet, u.a. chemische Anlagen und industrielle Anlagen mit Prozessfeuerung. Zudem werden Distickstoffoxid (N2O) und PFCs beim Emissionshandel mit einbezogen. Eine weitere Änderung besteht darin, dass die Verschenkung der Zertifikate sukzessiv gestoppt wird. Der Anteil der kostenfreien Handlungsrechte wird stetig bis zum Jahr 2027 verringert. Stattdessen werden die Zertifikate versteigert. In 2013 beträgt der Anteil der versteigerten Zertifikate 40 Prozent (vgl. Europäische Kommission 2013). Ausnahmen bleiben übergangsweise Industriebranchen, die durch einen starken internationalen Wettbewerb gekennzeichnet sind und durch die CO₂-Reduzierung einen gravierenden Wettbewerbsnachteil befürchten müssen. Diese bekommen weiterhin kostenlos Zertifikate, allerdings wird dies über sogenannte Benchmarks (Durchschnittlicher Emissionswert der EU-weit 10 Prozent besten Technologien eines Sektors) geregelt. Unternehmen, die die Benchmarks  erreichen, bekommen die benötigten Zertifikate, während Unternehmen, die die Benchmarks nicht erreichen, weniger Zertifikate erhalten, so dass sie ihre Emissionen reduzieren müssen, um nicht Zertifikate dazukaufen zu müssen.

Nach dem Vorbild des europäischen Handelssystems werden auch in anderen Staaten etabliert. Die einzelnen Emissionshandelssysteme sollen verknüpft werden.

Kritik:
Bei der Einführung des EU-Emissionshandels im Jahr 2005 wurden auf dieses Klimaschutz-Instrument große Hoffnungen gelegt. Nicht der Staat muss die Wirtschaft und Unternehmen regulieren und kontrollieren, sondern der Markt erledigt dies durch die handelbaren Zertifikate. Gleichzeitig profitiert auch die Umwelt, da die Menge der Gesamtemissionen gesteuert und verringert wird. Außerdem bekommt der Emissions-Ausstoß einen Preis. Je mehr ein Unternehmen zum
Klimawandel beiträgt, desto mehr muss es auch zahlen. Über die Kosten gibt der Emissionshandel den Unternehmen einen Anreiz CO₂ einzusparen, in dem sie z.B. auf effizientere Techniken setzten.

Doch durch einige falsche Entscheidungen wurde der Emissionshandel unwirksam gemacht. Bisher hat der Emissionshandel kaum zur Treibhausgasreduktion beigetragen, sondern nutzt den Unternehmen, während der Klimaschutz und das Klima auf der Strecke bleiben. Die Reduktion der Emissionen in der EU lässt sich nur auf die geringere Wirtschaftsleistung der letzten Jahre zurückführen.

Dies liegt vor allem daran, dass der Wert der Zertifikate in den letzten Jahren seit Einführung des Emissionshandles stark gesunken ist. Von 30 Euro je Tonne CO₂ zu 20 Euro je Tonne CO₂.

Dies ist festzumachen an dem Überschuss an Zertifikaten (Überallokation), die vergeben wurden. Dies hat einen Preisverlust zur Konsequenz, so dass der Anreiz für Emissionseinsparungen nicht mehr vorhanden ist. Die großzügige Verteilung durch die EU sowie der geringere CO₂-Austoß vieler Unternehmen durch die Rezession/Wirtschaftskrise seit 2008 sind die Hauptursachen für den gravierenden Wertverlust. Durch die Wirtschaftskrise haben die Unternehmen noch Zertifikate aus den Jahren, wo sie weniger produzierten und CO₂ einsparten, bzw. viele Unternehmen sind immer noch nicht wieder ausgelastet. Diese Unternehmen verkaufen ihre Zertifikate, die sie nicht brauchen, bzw. müssen keine neuen Zertifikate kaufen. Die Reduzierung der Emissionen erfolgte somit oft nicht durch effizientere oder energie- und CO₂- einsparende Techniken, sondern aus anderen Gründen. Auch das
EEG hat den Preis der Zertifikate gedrückt. Durch die Förderung der erneuerbaren Energien verringert sich der Ausstoß von CO₂ in der Stromversorgung, so dass dadurch auch hier das Angebot an Zertifikaten größer ist als die Nachfrage.

Auch die Verlagerung der Produktion ins Ausland verringerte den CO₂-Ausstoß der EU. Beim EUR-Emissionshandel werden nur europäischen Anlagen kontrolliert, so dass Anlagen der europäischen Unternehmen im Ausland unkontrolliert CO₂ ausstoßen können. Dies bedeutet auch, dass der Emissionshandel in Europa gegenüber anderen Ländern Standortnachteile für Unternehmen nach sich zieht. Die Zementindustrie kritisiert, dass die Herstellung von Zement energieintensiv ist und ihre Anlagen nicht weiter CO₂ einsparen können. Um nicht unter dem Wettbewerbsnachteil zu leiden, droht die Zementindustrie mit der Abwanderung in andere Länder. Diese Abwanderung würde bedeuten, dass mehr Gratiszertifikate für weniger Anlagen zur Verfügung steht und dies würde wiederum einen weiteren Wertverfall der Zertifikate nach sich ziehen.

Experten vermuten, dass viele Unternehmen die geringen Preise ausnutzen, um billig Zertifikate zu erstehen, so dass sie auch die nächsten Jahren keine Investitionen zur CO₂-Reduzierung tätigen müssen.

Kritisiert wird auch, dass nur manche Industrien in den Emissionshandel einbezogen werden. So wird vor allem der Verkehr nicht kontrolliert. Erst seit 2012 wird der Luftverkehr (neben der Ölindustrie und der Aluminiumproduktion) erstmals in den Emissionshandel mit einbezogen, doch in den ersten Jahren wird 85%(?) der Zertifikate an die Fluggesellschaften verschenkt. Völlig vom Emissionshandel ausgenommen bleiben weiterhin der Straßenverkehr und auch der Haushalt und die Landwirtschaft. Maßnahmen zur Reduktion der in diesen Sektoren entstehenden Treibhausgase bleiben den Mitgliedsstaaten selber überlassen.  

Forderungen:
Gefordert wird die Versteigerung der Zertifikate für alle Branchen und eine zügige Erhöhung des Klimaziels auf 30% (das 20% Ziel für 2020 wurde bereits 2012 erreicht, weitere Reduzierungsmaßnahmen wären somit nicht mehr nötig). Ansonsten wird der Emissionshandel auch weiterhin keinen positiven Einfluss auf den Klimaschutz haben. Laut UBA würde dies „zu einer Verknappung der Emissionsberechtigungen im Emissionshandel, stärkeren Reduktion der Treibhausgase und letztlich zu einer Erreichung der Reduktionsziele für das Jahr 2050 führen“ (UBA 2012).

Siehe auch: Emission, Klimaschutz

Lit.:

• Altemeier & Hornung Filmproduktion (2013): Profit mit schmutziger Luft. [Reportage]. Hamburg: NDR.
• Bpb (2013): Der Emissionshandel. [Stand: 22.07.2013]
• DEHSt (2012): Clean Development Mechanism (CDM). [Stand: 04.06.2013]. 
• Europäische Kommission (2013): The EU Emissions Trading System (EU ETS). [Stand: 22.07.2013].
• UBA (2012): Europäischer Emissionshandel. [Stand: 04.06.2013].
• BMU ( 2010): Kurzinfo Emissionshandel. [Stand: 04.04.2013].
• Willmroth, Jan (2013): Emissionshandel: Was beim Klimaschutz in Europa wirklich schief läuft. [Stand: 04.06.2013].